对英格兰银行数字货币讨论文件的回应

过去十年,人们的支付方式迅速创新,近年的新冠疫情进一步加速了这些趋势。现金支付的使用持续减少,而公众对便利性的需要(特别是在电商领域)进一步刺激了数字支付的需求。金融科技公司,甚至某些大型科技公司,正在开发传统货币形式的替代品。这些资产包括“稳定币(stablecoins)——旨在通过将其价值与政府支持的货币或“法定货币”(flat currency)挂钩来减少波动性的加密资产。与此同时,全球各国央行都在探索发行一种数字形式的央行货币的可能性——其通常被称为中央银行数字货币(Central Bank Digital Currency,CBDC)。

去年,英格兰银行(英国银行)发布了一份关于数字货币新形式的讨论文件。讨论文件阐述了世界银行对新的数字货币形式的新思路,其中包括系统稳定币和英国的CBDC。本文包含了对讨论论文的响应的总结和下一步计划。

摘要

01

在2022年3月会议的金融政策总结和记录中,金融政策委员会(Financial Policy Committee, FPC)阐述了其对系统稳定币的看法。FPC认为,由非银行发行的系统性稳定币可以满足其预期,只要银行采用一个旨在减轻金融稳定风险的监管框架。这一监管框架将需要减轻讨论文件中所讨论的支持的缺失。FPC还表示,由商业银行存款支持的系统性稳定币将带来不良的金融稳定风险。

除了对稳定币的看法外,FPC在《金融稳定焦点》报告中更新了其对加密资产和相关市场目前在英国和全球发挥的作用的全系统评估。加密资产技术正在创造新的金融资产和新的中介手段。支持这一创新的技术可能会带来许多好处,包括更低的交易成本、更高的支付系统互操作性和给用户更多的选择。只有安全地开展创新,并伴随着有效的公共政策框架,以减轻风险,并保持在金融体系中更广泛的信任,才能实现可持续的创新。

英格兰银行的使命是通过维持货币和金融体系的稳定来促进英国人民的利益。我们实现这一目标的关键方法是确保人们对他们使用货币的信心,既可以作为价值的存储,也可以用来支付。我们通过发行纸币和中央银行储备的形式来保证这一点。我们还确保了在任何现代经济中使用的其他主要货币形式的安全——由家庭和企业持有的银行存款,也被称为“商业银行货币”。但是,纸币交易性使用的减少和私人发行货币形式使用的增加意味着支付格局正在发生变化。鉴于这些发展,英格兰银行对其对新形式的数字货币的新思想寻求意见。

新形式的数字货币,将是经济中支付方式的最新创新。它们可以帮助实现更快、更实惠、更有效的支付,有可能会增强金融包容性,但也可能带来风险。2021年6月7日,英格兰银行发布了一份关于数字货币新形式的讨论文件。讨论文件考虑了新形式的数字货币将如何影响金融体系和宏观经济。它研究了新形式的数字货币对潜在货币政策和金融稳定影响,包括中央银行数字货币(CBDC)和系统稳定币——由私人公司发行的稳定币,它们有潜力迅速扩大规模,并在英国被广泛用于支付。本文还阐述了系统稳定币需要的关键特征。最后,本文概述了四种可能的监管模式来实现这一目标。

讨论文件的受访者同意数字货币将带来好处,但指出任何公开提供的数字货币都不应该取代现金。英格兰银行进一步认识到,现金通过给人们一种长期建立的方式,以实物形式持有资金,从而建立信心,为不同形式货币的统一性和可替代性提供了基础。重要的是,公众每天都能体验到这种货币一致性,建立了他们对这个体系的信任和理解。为了确保从中央银行获得广泛和可靠的货币形式——中央银行货币——的金融稳定利益,英格兰银行和其他英国当局仍然致力于持续提供现金。

讨论文件指出,新形式的数字资金针对公共政策目标提出了一些基本问题,如CBDC是否应该提供数据保护和隐私,以及可以采取哪些措施,帮助促进新形式的数字货币之间的互操作性和其他支付系统。大多数受访者表示,让普通公众能够直接获得央行的资金是非常重要的。受访者同意,任何以新形式的数字货币发行或进行中介支付的私营部门公司,都需要完全符合有关数据保护的监管框架。他们还指出,所有形式的货币之间的互操作性,包括新形式的数字货币,对于一个有效和有竞争力的支付生态系统至关重要。

讨论文件提出了一个说明性的场景,说明了面对一种新形式的数字货币的引入和相关的银行存款的减少,银行系统可能需要如何进行调整。大多数受访者普遍同意这个说明性情景的含义。一些受访者指出,这个说明性的场景提供了一个有用的讨论帮助,并且是理解新形式的数字货币对经济的影响的一种建设性的方式。受访者强调的一些关键风险包括金融不稳定、流动性状况收紧,以及由于银行存款流入新形式的数字货币(尤其是CBDC)而导致的信贷收缩。讨论文件指出,英国大中型企业可以转向非银行融资来源。一些受访者(特别是银行)不确定可能通过非银行来源获得的资金。其他受访者指出,市场融资或许不能完全取代商业银行的地位。人们对市场金融支持创新和中小企业的能力反应不一。

讨论文件列出了一系列可能的系统稳定剂监管模型,旨在达到FPC于2019年12月首次提出的系统支付稳定剂的预期。第一个期望解决了与稳定币支付功能相关的金融稳定风险。第二个FPC期望与使用稳定币作为类似货币的工具有关。正如讨论文件中所指出的,任何监管模式都需要解决稳定币的支付相关、货币创造和货币存储风险。鉴于商业银行货币是私人货币的主要形式,设计监管形式的一个自然起点是当前银行制度及其主要特征所解决的风险。

银行制度的四个关键组成部分需要反映在系统稳定币的监管模型中,即:(i)资本要求;(ii)流动性要求;(iii)法律要求;(iv)保护货币持有人的担保。然而,虽然银行制度提供了一个起点,但鉴于稳定币的不同商业模式,可能不可能简单地应用现有的规则。关键是要确保同样的风险得到同样程度的防范。受访者一致认为,银行制度的某些方面可以反映在稳定币监管方面。一些受访者指出,可以使用同等的、不相同的规则来满足“相同风险、相同监管”的原则。

总体而言,回应者表示,监管应该明确、适当、以风险为基础。

讨论文件规定了系统性稳定资产的四种监管模型:(i)银行模型——受当前银行制度约束;(ii)高质量流动性资产(HQLA)模型——限制稳定币仅持有流动资产的模型;(iii)中央银行负债(CBL)模型——负债由中央银行储备支持的模型;(iv)存款支持模型——负债由商业银行存款支持的模型。略近一半的受访者同意英格兰银行对这四种风格的监管模式的评估。只有不到20%的受访者不同意,而其余的人则保持中立。持反对意见的受访者意见包括:一些受访者认为没有必要对稳定货币进行任何监管,而一些受访者认为不需要稳定货币,他们更愿意使用现金代替。一些受访者还认为,英格兰银行提出的四种模式可能过于有限。

在说明性情景下,对贷款利率和信贷提供的总体影响相对较小。然而,在这方面也存在着很大的不确定性。由于这种不确定性,讨论论文指出,可能需要使用限制来管理从商业银行存款到新货币形式(CBDC和系统稳定币)的任何过渡。大多数金融机构(尤其是银行)都支持使用临时限制来管理货币形态的过渡。

回应报告背景

02

在经济环境中有两种形式的货币。中央银行的货币是它的一种责任,以现金的形式向公众开放,同时也以中央银行储备的形式提供给商业银行。私人货币主要以商业银行存款的形式出现,即对公众持有的商业银行的债权。这种“商业银行货币”是当商业银行向家庭和公司发放贷款时产生的——即我们所说的“实体经济”。

货币有三个主要功能——它作为一个账户的单位,一种支付手段和一种价值的储存手段。中央银行的货币建立并维持了英镑作为英国经济中几乎所有交易的账户单位,并以此支撑了货币体系。商业银行的货币被广泛用作一种支付手段和一种价值储存手段。但商业银行货币的使用,反过来又依赖于其相对效率和公众对其可以以现金的形式换取央行货币的信心。

新的数字货币形式将是支付方式的最新创新。但是,新形式的数字支付服务的提供商将不会使用商业银行的货币作为交易的基础,而是会创造并使用他们自己的数字货币(coin)。这些产品可以由包括大型技术平台在内的公司发布,它们有能力扩大规模和快速增长。

就像现有的货币形式一样,新的系统性数字货币形式也可以公开或私人提供。讨论论文中提到的“系统性稳定货币”(systemic stablecoin)用来指那些由私人公司发行,有明显的潜力扩大和快速增长,并成为广泛使用的可信形式的英镑计价零售支付。与此同时,央行的数字货币或CBDC将是一种供零售使用的央行货币的数字形式。

新的数字货币与商业银行存款相比可能更受公众青睐,但只有当它们能像中央或商业银行货币一样被信任,成为一种可接受的支付方式时才会适用。这意味着稳定币必须可信而一致地承诺维持其价值,并与现有的平价货币形式完全互换。这对于确保用户对稳定货币和商业银行的货币有一样的信心至关重要。

讨论文件阐述了英格兰银行关于新形式的数字货币可能如何影响金融体系和经济的新想法,探讨的关键主题包括:

新形式的数字货币可能如何影响货币在经济中的作用;

公共政策质疑新形式货币围绕获取、隐私保护和用户在不同形式的资金之间轻松转换的能力;

说明性的场景,模拟了对新形式货币的潜在需求可能对商业银行向企业和人民放贷能力的影响;

向新形式的数字货币转变可能对宏观经济稳定的潜在影响;

针对系统稳定币创造监管环境的担忧,包括可能存在的对新形式数字货币的限制。

回应结果概况

03

英格兰银行总共收到了2,539份来自个人和组织的回复。2456个回复来自个人,占总回复的97%,83个回复来自组织与机构,占总回复的3%。在被确定为个人的受访者中,有学者和智库(3.3%)、民间社会和消费者群体(4%)、金融服务(2%)、顾问(1.3%)、金融科技、支付和技术(3.1%)和贸易机构(0.7%)。大多数受访者(86%)认为自己是“个人申请”、“其他”或没有选择任何类别。图1显示了个人回应的细分情况。

图1:个人回应来源分布

在回应的组织中,金融服务行业的代表性最多,其次是选择了“其他”、科技行业、金融科技、支付公司、咨询,公民社会,消费者团体,智库,个人应用程序,和学术。按部门划分的组织回应的细分情况见图2。

图2:组织回应来源分布

回应结果详情

04

// 4.1 货币在经济中的作用

讨论文件指出,新形式数字货币有可能改善人们可获得的交易服务的范围,因此这种形式转变可能从银行存款开始。在规模上,这种替代从银行存款新形式的数字货币可能会降低信贷提供的效率。大规模置换的商业银行资金可能意味着更高比例的存款成为高质量的流动资产而不是实体经济贷款。这也可能导致更加依赖非银行机构提供信贷。讨论文件邀请了公众回应新形式的数字货币可能如何影响货币和信贷创造,以及是否有超出论文中探索的渠道。

约有一半的受访者广泛支持新形式的数字货币,看到了金融创新的机会,并减少了对传统银行和金融形式的依赖。他们指出,新形式的数字货币可能会带来好处,比如提供更容易获得、更灵活、更便宜的支付方式,以及全面提高支付效率(包括进行小额支付的能力)。

然而,一些受访者,特别是那些来自金融服务机构的受访者指出,新形式的数字货币可能会带来一些风险,主要包括:从商业银行出现存款外逃的风险,这将对信贷的价格与可得性产生负面影响。中小企业贷款风险,中小企业贷款被强调为一个特殊风险,因为该部门已经面临融资困难。然而,许多受访者指出,随着数字货币可能带来的金融创新的更广泛进展,非银行贷款也是这种风险的潜在缓解措施。现金的使用减少的风险:总的来说,考虑到数字货币在许多企业中的继续使用,数字货币不应该取代现金。有人强调,并不是每个人都能使用使用数字货币的技术或技术诀窍,与实物现金相比,任何数字系统都更容易受到欺诈/在线黑客的攻击。

// 4.2 公共政策视角

新形式的数字货币在一系列公共政策目标中提出了基本问题,如货币获取、金融包容、隐私保护以及用户在不同形式的货币之间切换的能力。关于获得中央银行资金的重要性,讨论文件指出,中央银行认识到央行货币不仅对那些想要使用它的人的重要性,而且也认识到它在固定价值和促进货币体系信心方面的独特作用。讨论文件进一步强调,以现金的形式,央行货币是家庭和非金融企业可获得的唯一无风险的货币形式。CBDC可以在维持和潜在地扩大获得央行资金的零售渠道方面发挥重要作用。

受访者指出,获得中央银行的资金非常重要。央行资金提供的安全性和安全性不能被私营部门的替代方案完全复制。被列举的好处包括:减少对银行的依赖;减轻对私营部门对资金集中控制的担忧;以及来自私人主导的货币形式的垄断的危险。

大多数个人和组织都同意英格兰银行关于保护和隐私的观点,即任何以新形式的数字货币发行或中介支付的私营企业都需要完全符合英国现行的数据保护法。大多数组织和略超过一半的个人“同意”或“强烈同意”数字资金应该提供数据保护和隐私。一些人表示,现金的隐私属性也应该转化为CBDC和其他新形式的数字货币,在这些地方完全匿名,交易没有可追溯性。一些人对数据在CBDC系统中的作用提出了质疑,然而,大多数受访者表示,他们信任银行来保护他们相对于商业机构的隐私。

// 4.3 说明性场景模拟

说明性场景模拟了对新形式数字货币的潜在需求,它对银行资产负债表的影响,以及因此对信贷状况的影响。在说明性的情况下,大约五分之一的家庭和非金融公司存款由于非金融因素而转移到新形式的数字货币中。这将影响到银行的流动性比率。

银行被认为可以通过发行长期批发债务来恢复其流动性状况(高质量的流动性资产——HQLA和中央银行储备),从而恢复其继续贷款的能力。银行资产负债表的精确变化将取决于数字货币使用的资产支持模型(中央银行储备、HQLA或存款支持),因为这决定了损失的存款如何返回到银行系统。在每一种情况下,都假设银行或数字货币发行者将购买金边债券,商业银行将增加长期批发资金的发行,这些资金由非银行卖家提供资金。

大多数受访者普遍同意这个说明性情景的含义。说明性场景是理解新形式数字货币对经济的影响的一种建设性的方式。大多数受访者一致认为,说明性的方案具有评估新形式的数字货币对宏观经济的影响的正确组成部分。持反对意见的受访者指出,需要对其他可能的情况进行更深入和详细的分析。

// 4.4 对宏观经济稳定的影响

利用上述说明性场景,讨论文件探讨了潜在的宏观经济影响,包括对银行业的流动性弹性、信贷创造、货币市场功能,以及货币政策的实施和传播。讨论文件研究了与新形式数字货币相关的宏观经济稳定的五个问题:(i)对货币和支付的信心;(ii)银行业流动性弹性;(iii)信贷条件;(iv)货币市场运作;(v)货币政策的实施和传递。在每一种情况下,都考虑了加强货币和金融稳定的潜在机会以及潜在风险以及减轻货币和金融稳定的潜在措施。

受访者强调的一些关键风险包括不确定CBDC将如何取代存款在信贷创造中的作用,信贷收缩和信贷成本的增加。受访者还指出,用增加批发融资(特别是短期)取代存款,作为存款的替代品,可能会使银行面临更大的流动性风险,并降低净稳定资金比率,从而可能导致信用评级下调,并增加银行的融资成本。

一些受访者指出,如果有英国国债的支持,CBDC的发行与货币政策中的资产购买有一些相似之处。根据零售需求,CBDC还可能使银行的资产负债表规模更不稳定。

另一些受访者指出,市场融资可能不能完全取代商业银行。对于市场金融支持创新和中小企业的能力,人们的反应不一:银行业的受访者强调了以下风险与市场融资:(a)非银行信贷供应的不确定性抵消,特别是对中小企业贷款,(b)企业实体可以与银行竞争市场融资,推动融资成本进一步上升,(c)非银行金融部门的市场融资没有商业银行相同的“货币乘数”效应,(d)监管和业务转向影子银行,(e)贷款周期周期性增加。

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